Comme promis à Inco :
En italique, mes réactions à chaud... dans le corps du texte.
« Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques appelle de ma part les observations suivantes.
1/ Malgré les incertitudes d'évaluation de la croissance potentielle, j'estime, tout d'abord, que la dégradation des finances publiques en 2008 est entièrement imputable aux évolutions conjoncturelles.
Le déficit public est passé de 2,7 % du PIB en 2007 à 3,4 % du PIB en 2008.
La Cour estime que ce creusement de 0,7 point de PIB du déficit public est pour moitié d'origine structurelle.
Je suis en désaccord avec cette appréciation. »
(Pouvait-il tenter de dire le contraire ? Et ne pas reconnaître que les réformes à « Bling-bling » n'ont pas changé grand-chose à la « structure » et que pour le reste c'est pour sa pomme ?)
La croissance en volume du produit intérieur brut s'est établie à seulement à 0,4 % en 2008 selon l'Insee. Compte tenu de notre dernière estimation de la croissance potentielle pour 2008, qui est de l'ordre de 2 %, cela signifie que l'écart de production, ou « output gap », s'est creusé d'environ
1,6 point de PIB en 2008. (Gag !)
On considère usuellement que l'impact de l'écart de production sur le solde conjoncturel est d'environ 50 %, compte tenu du poids des finances publiques dans l'économie en France. Dès lors, c'est bien une dégradation des déficits de l'ordre de 0,8 point de PIB qui pourrait être imputée à la conjoncture.
(Mazette : Voilà la Cour qui donne un quasi-satisfecit et que le ministre nous dit qu'il est moins bon qu'on ne le croit ? Un vrai gag ambulant, ce gars-là !)
Même en tenant compte de l'effet favorable de la conjoncture 2007 sur le solde public 2008 (via les assiettes retardées de certains impôts), le creusement du solde conjoncturel demeure d'un niveau voisin de celui du solde effectif, puisqu'il se monte à environ 0,6 / 0,7 point de PIB.
Certes, les estimations de croissance potentielle en temps réel sont plus incertaines en période de fortes fluctuations cycliques. Toutefois, le diagnostic d'un creusement du solde principalement d'origine conjoncturelle en 2008 ne serait pas remis en question si l'on se fondait sur les estimations de croissance potentielle de l'OCDE (1,8 % sur 2006-2008).
Je regrette, en outre, que la Cour minimise l'impact sur le solde structurel de l'effort en dépenses réalisé sur 2008. (Ah ? Il vient de dire qu'elle disait « juste »...)
En volume, la croissance des dépenses n'a été que de 0,8 %, soit un niveau historiquement très bas. La maîtrise des dépenses publiques a ainsi contribué pour 0,5 point de PIB à la réduction du déficit structurel. (Pas de quoi en être fier : parce que ça ne fait pas lourd, au final !)
Les indispensables mesures d'allègement des prélèvements obligatoires prises par le Gouvernement ont eu, en 2008, un impact d'ampleur similaire à cet effort sur la dépense, soit 0,5 point de PIB.
(C'est assez peu pour une politique de « rupture », non ?)
Ainsi se trouve confirmé le fait que notre politique de finances publiques n'a pas dégradé le solde structurel, l'effort sur les dépenses équilibrant les baisses de prélèvements obligatoires. Ces dernières ont, par ailleurs, évidemment amélioré la situation de notre économie au moment où la crise s'est intensifiée (comme chacun aura pu le constater, n'est-ce pas !).
La Cour juge, enfin, que la faiblesse de la progression des dépenses publiques en volume (+ 0,8 %) est surtout due à ce que l'inflation a été plus forte que prévue, suggérant ainsi que les dépenses sont peu sensibles à l'inflation (Je n'ai pas compris ça comme ça : il fallait sans doute lire que les dépenses publiques se foutent pas mal de la conjoncture économique du citoyen lambda et notamment inflationniste, mais bon, c'est une question de point de vue)
Pour ma part, je rappelle que l'évolution des prix se fait sentir sur de nombreuses dépenses publiques dès l'année du choc d'inflation, notamment sur le service de la dette indexée sur l'indice des prix, mais aussi sur les achats publics (notamment les carburants).
(Quel choc de l'inflation ? Le prix du pétrole s'est effondré après l'été 2008 !!!!)
Certes, une partie des dépenses n'est théoriquement affectée que l'année suivante. C'est le cas de la plupart des prestations (allocations familiales, retraites, allocation parent isolé...), qui sont indexées sur l'inflation prévue dans le PLF et pour lesquelles un rattrapage se fait l'année N + 1. Toutefois, en matière de retraite, le Gouvernement a fait le choix en 2008 d'anticiper cette indexation (revalorisation de 0,8 % au 1er septembre) pour soutenir le pouvoir d'achat des retraités.
(S'agissait d'un « petit rattrapage ». S'il le voit autrement, faudrait peut-être qu'il sorte de sa tour d'ivoire et descende sur les marchés de quartier pour se rendre compte...)
2/ La Cour insiste ensuite sur le fait que la forte dégradation de la conjoncture et la mise en œuvre d'un plan de relance ambitieux pèseront fortement sur les finances publiques en 2009. Je partage le diagnostic de la Cour sur les causes de la très forte dégradation attendue des finances publiques pour 2009 : accroissement conjoncturel des stabilisateurs automatiques, lié à l'évolution des assiettes taxables et à la hausse des dépenses d'indemnisation de chômage et d'insertion et effondrement de certaines élasticités des recettes fiscales, par nature pro-cycliques, d'une part, et mise en œuvre d'un plan de relance ambitieux en faveur de l'investissement, de l'emploi et de la justice sociale, d'autre part, ce dernier ayant des effets non pérennes.
(S'il en est d'accord, pourquoi il la ramène, alors ?)
Je souhaite néanmoins nuancer certaines appréciations portées par la Cour, notamment sur la taille et l'efficacité du plan de relance mis en œuvre par le Gouvernement.
L'estimation de la taille du plan de relance français réalisée par l'OCDE dans l'étude citée à titre principal par la Cour ne tient en effet pas compte des investissements supplémentaires des entreprises publiques, ni de l'impact de certaines mesures neutres en comptabilité nationale visant à améliorer la situation de trésorerie des entreprises. Cette méthode, utilisée notamment pour s'assurer de la cohérence des périmètres pris en compte selon les pays, tend ainsi à sous-estimer le soutien réellement apporté à l'économie par le plan français.
Par ailleurs, les mesures de relance françaises sont concentrées sur les domaines dans lesquels le multiplicateur sur l'activité est le plus élevé : les dépenses budgétaires et les investissements publics, dont le multiplicateur est la première année supérieur à l'unité, représentent les trois quarts du stimulus total.
(Ah oui ? Dire qu'on nous avait affirmé que le multiplicateur était supérieur à 3 ! Souvîntes-vous de « Dévide-gens » heureux de faire 100 milliards avec seulement 26 milliards comme au bon vieux temps de la multiplication des petits-pains sur les rives du Jourdain !)
A contrario, le stimulus britannique est par exemple quasiment exclusivement composé de réductions d'imposition dont le multiplicateur est situé autour de 0,4 la première année d'après l'OCDE.
(Bé va falloir que Keynes retourne à ses équations...)
De fait, le plan de relance français apparaît aujourd'hui pleinement pertinent comme l'ont reconnu les organisations internationales. (Elles z'ont rien dit du tout, sauf que ce n'était pas assez, mais bon...)
Face à la crise, le Gouvernement a rapidement apporté un soutien actif au secteur financier et mis en œuvre une politique budgétaire volontariste articulée autour de deux idées fortes :
-
laisser les recettes s'adapter au recul de l'activité, sans chercher à compenser cette baisse par des hausses de prélèvements obligatoires sur les ménages ou les entreprises. Compte tenu de l'ampleur du recul de l'activité, c'est la principale explication de la dégradation des comptes publics ;
-
mettre en place un plan de relance pour soutenir l'activité et l'emploi.
Conformément aux recommandations de la Commission européenne, ce plan a été mis en place rapidement (présentation en décembre 2008, adoption début février 2009) ; il est ciblé, avec le choix de le centrer sur l'investissement afin de soutenir la croissance et de ne pas dégrader l'actif net de la nation ; il est temporaire : la quasi-totalité de l'impact en termes de déficit public est concentrée sur 2009. Le plan du 4 décembre 2008 est désormais complété par les mesures de justice sociale annoncées par le Président de la République et discutées avec les partenaires sociaux le 18 février et par des mesures de soutien au secteur automobile ; toutes les dispositions nécessaires à leur mise en œuvre ont été adoptées avec les lois de finances rectificatives des 4 février et 20 avril 2009.
(On aurait aussi pu faire autrement, mais bon...)
3/ Le Gouvernement est, dans le même temps, pleinement conscient de la nécessité de maintenir la soutenabilité des finances publiques.
La crise économique et financière conduit inévitablement à une dégradation marquée du déficit public et à un accroissement du ratio d'endettement. En outre, les mesures de relance renforcent cette dégradation à court terme.
(Forcément ! Mais comme on part déjà avec des effets de leviers négatifs, vu l'énormité du poids de la dette, ça ne peut pas vraiment améliorer les choses...)
Ceci ne doit en aucun cas conduire à écarter l'exigence de consolidation à moyen terme. La crédibilité du cadre budgétaire de moyen terme est même une condition nécessaire pour garantir l'efficacité de la relance dans une période de récession et de grande incertitude.
En effet, des mesures de relance budgétaire qui seraient perçues comme pérennes et susceptibles de dégrader nos finances publiques de manière durable risqueraient de renforcer l'inquiétude de nos compatriotes et de les conduire à constituer une épargne de précaution de nature à réduire leur demande intérieure, limitant ainsi l'efficacité des mesures de relance.
(Ah bé, s'il sait, il croit vraiment avoir contourné le problème ?)
En outre, une absence durable de maîtrise de l'endettement public pourrait provoquer une hausse des primes de risque et de la volatilité des marchés, qui serait particulièrement mal venue dans la conjoncture actuelle.
De toute évidence, les acteurs économiques sont sensibles aux caractéristiques adaptées de notre effort de relance à cet égard, puisque la prime de risque associée à notre dette demeure l'une des plus faibles en Europe.
Conjointement à son effort de relance, le Gouvernement prépare ainsi l'assainissement de nos comptes publics en vue de la « sortie de crise ».
(Déjà ? Ils voient eux aussi le « bout du tunnel », comme « Babarre » en son époque ?)
Conformément aux objectifs de la loi de programmation des finances publiques, le Gouvernement souhaite garder le cap de la maîtrise de la dépense publique « courante ». Il s'agit de diviser par deux le rythme tendanciel de progression de la dépense publique hors plan de relance, c'est-à-dire passer d'environ 2 % de croissance de la dépense par an, en euros constants, à environ 1 %.
(Bel effort : à raison de 30 % de déficit budgétaire, à se rythme là, on n'a pas fini d'en souper !)
A ce sujet, la Cour relève que la projection de croissance des dépenses publiques en volume sur la période 2008-2012 a été révisée à la hausse lors de l'actualisation des hypothèses macroéconomiques qui sous-tend la deuxième loi de finances rectificative du 20 avril 2009. Elle semble regretter que la loi de programmation des finances publiques prévoie le maintien en valeur des crédits des différentes missions si l'inflation est moins forte que prévu.
Je ne partage pas entièrement cette analyse, qui pourrait déboucher sur une remise en cause de la visibilité que l'on souhaite donner aux gestionnaires avec le budget pluriannuel, ce que souligne d'ailleurs la Cour.
Je souhaitais surtout porter à la connaissance de la Cour que le budget 2010 respectera la norme « zéro volume », malgré la baisse du taux d'inflation par rapport à ce que prévoyait la LPFP.
(Même pas un budget de rigueur, mais tout juste sa saveur ?Voilà qu'on va déchanter à la rentrée...)
L'objectif de visibilité pour les gestionnaires et celui de maintien de la norme « zéro volume » pour le budget de l'Etat seront donc ainsi conciliés.
Dans le contexte actuel d'accroissement sans précédent du déficit public, il m'a en effet paru indispensable de limiter strictement la progression des dépenses de l'État à la nouvelle hypothèse d'inflation prévisionnelle, soit 1,2 % en réduisant de près de 1,7 Md€ les dépenses de l'État hors dépenses de relance en PLF 2010 par rapport à l'annuité 2010 du budget triennal.
Contrairement à ce qu'indique le rapport, cette révision à la baisse du montant total des dépenses de l'État est possible, sans remise en cause des principes du budget triennal ; le contexte macroéconomique et, en particulier, la baisse de l'inflation, permet de dégager des économies significatives sur certains postes de dépenses. Cette diminution par rapport au plafond de dépense du budget pluriannuel ne remet par ailleurs pas en cause la visibilité donnée aux gestionnaires sur leurs moyens, dans la mesure où ces moindres dépenses portent sur la charge de la dette, les dépenses de pensions, ou sur des dotations indexées sur l'inflation dont le montant diminue mécaniquement.
(Si lui parle de visibilité, moi, là je n'ai rien vu ni compris : il cause de quoi au juste ?)
S'agissant des crédits de la Défense, elle s'inscrit en pleine cohérence avec le projet de loi de programmation militaire, qui planifie les crédits militaires en euros constants valeur 2008.
Je voudrais, de manière générale, rappeler les progrès essentiels faits avec la loi de programmation des finances publiques.
En dépit de la conjoncture, la loi de programmation des finances publiques conserve en effet sa pertinence et son utilité.
Dans son dernier rapport public, la Cour avait salué l'adoption de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) qui répond au besoin, depuis longtemps souligné, de renforcer la dimension pluriannuelle du pilotage des finances publiques en faisant valider par le Parlement les grandes orientations de ce pilotage. Dans le présent rapport, la Cour insiste une fois encore sur le fait que la programmation triennale de l'État est une véritable novation (Tiens ! Voilà typiquement un vocable d'énarque qui n'a rien retenu de sa première année de droit (*)), utile pour la maîtrise des finances publiques et la responsabilisation des gestionnaires.
Elle tempère néanmoins son jugement en notant que le déclenchement de la crise a singulièrement limité la portée de la LPFP.
Comme la Cour l'indique dans son rapport, force est de constater que les hypothèses de croissance et de prix retenues dans la loi de programmation pour la période 2009-2012, malgré les révisions opérées fin 2008 puis début 2009, ont été remises en cause par l'aggravation de la crise économique au 1er semestre 2009. Toutefois, en cette période incertaine et changeante, il apparaît important de mettre l'accent sur le fait que la LPFP demeure pertinente, essentiellement pour trois raisons :
- La LPFP offre un ancrage législatif au budget triennal 2009-2011 de l'Etat, élément utile alors que la conjoncture est incertaine et changeante ;
- La LPFP a le mérite de fixer des règles en matière de dépenses fiscales et de niches sociales, qui aideront à sécuriser les recettes de l'État et de la sécurité sociale dans les années futures ;
- La LPFP conserve sa vertu pédagogique, puisqu'elle contient pour la première fois au sein d'un texte unique une présentation d'ensemble, en comptabilité nationale, des comptes des administrations publiques, détaillés par sous-secteur, permettant de souligner la nécessaire participation de chacun à la stratégie d'ensemble.
La LPFP traduit également la volonté du Gouvernement d'associer les collectivités locales à la maîtrise de la dépense.
(Ah bé il serait tant d'y songer... aux collectivités locales puisque se sont elles qui « déraillent » en masse à la marge !)
La Cour relève le caractère volontariste de l'objectif de dépense des collectivités locales inscrit dans la loi de programmation des finances publiques, soulignant que l'orientation des dépenses des collectivités locales dépend des choix opérés par les collectivités.
Toutefois, plusieurs éléments devraient concourir au ralentissement de la dépense locale à moyen terme.
Les conclusions du Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par Édouard Balladur, ancien Premier ministre, constituent en effet des pistes solides pour retrouver une organisation plus efficiente des strates de collectivités, contribuer à rationaliser la gestion des collectivités territoriales et ralentir les dépenses de fonctionnement courant.
(Ouais, sauf que depuis des mois, il n'avance pas trop, l'ex-sherpa de « Bling-bling », dit aussi « Bas-la-moue »... À part tailler dans le nombre de département, on ne voit pas trop à quoi il sert !)
La fin de la montée en charge de certaines prestations (allocation personnalisée d'autonomie, prestation de compensation du handicap) devrait conduire à un ralentissement des dépenses sociales.
Enfin, les collectivités locales ont été associées à la définition de la politique salariale de la fonction publique et la progression limitée du point fonction publique sur les trois prochaines années devrait ouvrir des marges de manœuvre budgétaires.
(D'ici trois ans, on aura déjà atteint et dépassé des points de non-retour depuis des lustres !)
Par ailleurs, la Cour indique qu'un objectif d'évolution des dépenses locales « fixé pour toutes les catégories de collectivités est nécessairement abstrait et sans portée réelle ». Il paraît pourtant essentiel de donner un cadre global d'évolution des finances publiques locales cohérent avec les objectifs d'ensemble des finances publiques. Les collectivités locales participent en effet à la dégradation des comptes des administrations publiques, avec l'existence d'un besoin de financement depuis 2004. Le niveau atteint par le déficit des administrations locales en 2008, de - 8,6 Md€ soit - 0,4% du PIB, est d'ailleurs l'un des plus élevés.
Je ne m'associe pas, enfin, aux observations aux termes desquelles le Grenelle de l'environnement compromettrait la soutenabilité de nos finances publiques.
La Cour des comptes indique que « la loi de programme Grenelle I laisse envisager des dépenses considérables à l'horizon 2020 », qu'elle estime à 85 Md€, en se référant aux « études d'impact » réalisées à l'appui du projet de loi de programmation Grenelle (qui est toujours en discussion au
Parlement).
Je tiens à souligner que ces chiffrages, portant sur un horizon lointain, sont à prendre avec précaution ; des évolutions sont par ailleurs intervenues depuis lors et les études d'impact devraient être mises à jour, notamment s'agissant des coûts à venir pour les collectivités territoriales.
(Parce que ça va nous coûter encore plus cher que ça ? Bienvenu au club des escrocs, Mister « Borloo le chevelu » !)
C'est pourquoi mes services vous ont communiqué une évaluation des coûts du Grenelle fondée sur les seuls arbitrages pluriannuels portant sur les dépenses de l'État, la dimension fiscale et les opérateurs.
4/ Je voudrais, pour conclure, rappeler que l'assainissement passera aussi par la poursuite de notre politique d'amélioration de la croissance potentielle.
Je note que la Cour préconise, à raison, de mettre en œuvre des réformes visant à accroître la compétitivité à l'exportation et notamment un accroissement des dépenses de recherche et développement. Notons à cet égard que plusieurs réformes récentes visent ainsi à renforcer le potentiel de croissance de l'économie française : réformes sur le fonctionnement du marché des biens (loi de modernisation de l'économie), sur le marché du travail (loi TEPA, création du pôle emploi, dispositif de l'offre raisonnable d'emploi et du revenu de solidarité active) ou encore le dispositif du crédit impôt recherche (qui va dans le sens de l'accroissement des dépenses de R&D préconisé par la Cour).
AUTRES OBSERVATIONS
1/ Pertinence d'une présentation des comptes des ODAC hors ODAC « sociaux » (FRR et CADES)
La Cour fait le choix d'une présentation des comptes des organismes divers d'administration centrale (ODAC) excluant la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et le Fonds de réserve pour les retraites (FRR).
Ce choix est motivé par l'appartenance de ces deux organismes à la « sphère sociale » : la CADES est en charge du remboursement de la dette du régime général qui lui a été transférée, et le FRR a pour mission la gestion d'actifs en vue de couvrir une part des besoins de financement des régimes de retraite à compter de 2020.
Il convient de noter que ces deux organismes enregistrent structurellement de forts excédents, ce qui tient au fait que l'un se désendette et que l'autre a vocation à accumuler des actifs financiers. Il est donc étonnant que la Cour retire ces deux ODAC « sociaux » dans sa présentation du compte des administrations centrales sans pour autant les réintégrer dans le solde ASSO, ce qui tend à biaiser la présentation des comptes de sous secteurs. Par ailleurs, elle n'isole pas d'autres ODAC pouvant selon la même analyse relever de la sphère sociale, comme le fonds CMU ou le Fonds de Solidarité.
J'observe par ailleurs que l'exclusion de la CADES de l'analyse du solde des administrations centrales ne semble pas cohérente avec la réserve de certification des comptes de l'État pour l'exercice 2008 émise par la Cour des comptes concernant le traitement de la CADES, réserve par laquelle la Cour considère que celle-ci doit être reclassée comme participation contrôlée par l'État.
2/ Sur la prise en compte dans le déficit budgétaire des flux de dette vis-à-vis du CFF et de la Sécurité sociale Le rapport de la Cour souligne que des charges sont restées impayées alors qu'elles étaient exigibles au 31 décembre 2008 et estime leur montant à 6,9 Md€, dont 1 Md€ dus au Crédit foncier de France et 3,6 Md€ aux organismes de sécurité sociale.
Il faut toutefois rappeler qu'une partie de ces impayés est imputable à des gestions antérieures à 2008 ; (C'est pas moi c'est l'autre ?) le montant des seuls impayés créés en gestion 2008 s'élève à 0,3 Md€, comme l'indiquait le rapport de la Cour sur les résultats et la gestion budgétaires.
3/ Sur le traitement des dépenses fiscales. La Cour considère que la définition des dépenses fiscales, qui a été revue à l'occasion du PLF 2009, réduisant ainsi leur coût global de 79 à 69 Md€ pour 2009, peut encore soulever des interrogations.
Il me semble que le réexamen d'ensemble des dépenses fiscales auquel il a été procédé en PLF 2009, s'il a conduit en effet à faire évoluer substantiellement la liste des dépenses fiscales, a permis de préciser la définition de la notion. Cette évolution exceptionnelle du périmètre de la dépense fiscale, nécessaire avant l'entrée en vigueur de la LPFP, est par ailleurs décrite précisément dans l'annexe Voies & Moyens tome 2 du PLF 2009.
(On en reparlera en commençant par un inventaire des « dépenses fiscales » à l'occasion de mes vacances Balaninaises, ce mois d'août... Trop drôle au final !)
4/ En matière de finances sociales. Sur l'action sociale de la branche famille (p. 95). Il est à souligner qu'en 2008 les dépenses d'action sociale ont été bien maîtrisées (sous-consommation de 180 M€ par rapport aux prévisions), signe de l'efficacité des mesures prises suite aux dérapages constatés, conformément aux conclusions de la mission IGAS / IGF. »
(À moins que ça veuille dire encore une fois que les énarques ne savent pas compter, ou que franchement, ça merdoie un maximum chez les pharmaciens du pays...)
Nota I ² (*) : La novation, j'ai ramassé un Conseiller d'État un jour où j'étais encore « blanc-bec », ne vaut que pour le changement d'un contrat, une convention synallagmatique, qu'on détruit véritablement, pour le remplacer par un autre que l'on crée exprès !
Prendre ce terme pour « faire riche » au lieu de parler « innovation » est d'une crétinerie abjecte mais qui signe typiquement le niveau de culture « énarqueuse » du gugusse qui se la pète haut et fort !
Au total, je note que Riton Woerth (à tes souhaits !) et ses sbires sont globalement d'accord avec « Sait-gain » et ses sbires : Normal, ils sortent (les sbires) du même moule et sont interchangeables.
Les uns disent : on coule, les autres se disent, c'est normal on n'est peut-être pas sur un croiseur mais sur un sous-marin !
Mais plus généralement, ça me fait un peu penser à ces types assez nuls en gestion d'entreprise que j'ai eu à rencontrer dans une vie antérieure : On perd du pognon, donc il faut en faire encore plus en volume ! Vieil adage commercial : on perd sur chaque unité, mais on se rattrape sur la quantité...
Ça, ça ne marche que quand la marge est positive. Parce qu'effectivement, à un moment dans l'accroissement des volumes, on finit par franchir le « point-mort » dans le bon sens et on sort la tête hors de l'eau.
Le problème, c'est que quand la marge est définitivement négative sur chacune des toutes les unités, plus on fait du volume et plus on s'enfonce.
Or, c'est bien le cas dans les rapports entre l'État avec ses prélèvements obligatoires et les « créateurs de valeur » que sont les entreprises et les citoyens qui y travaillent. Et ce depuis plus de 30 ans !
À croire que tout le monde a oublié comment ça marche, cette affaire-là !
Et c'est justement ce que nous raconte par le menu le rapport de la Cour des Comptes, qui le dit en langage « poli » et technocratique, pratiquement à chaque ligne et en tout cas entre toutes les lignes !
Magnifique d'aveuglement collectif, au final !
Riton W. et I²
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